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浙江公务员考试热点时评:解决小产权房问题要有与民和解思维

2013-11-06 14:39:56 浙江公务员考试网 https://zj.huatu.com/ 文章来源:搜狐时评

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  符合官方用语的“小产权房”,大略指以下几种情况:一是指农村集体在自己的建设用地上盖的商品房,没有占用耕地,房子大体说来也符合政府规划。二是农村集体在“国家”的土地上盖的商品房。政府为了顺利征地,往往给村集体留了一个小比例的“自留地”,允许集体开发,用于集体经济发展。有的村集体就在这个土地上搞了商品房,但购房者没有得到房屋产权证。三是农民利用自己的宅基地自行建造并出售的房子,很多“城中村”的房子属于这种情况。

  “小产权房”说明法律有缺陷

  一般认为,农民或农村集体占耕地建造房屋销售,是罪不容赦的行为,但实际上农民作为个体自行占用自己的承包地建房销售的情况极为少见;乱占耕地搞非农建设的多是地方政府自己。

  小产权房的面积有多少,官方没有数据,笔者不敢妄断,但规模很大当属无疑。深圳小产权房占总的存量房屋面积达到50%以上似乎是各方都认可的数据。在一些地区的县以下区域,小产权房数量也很惊人。县以下极少有“用地指标”,有了一般给所谓“项目”,投入市场的民用房几乎都是所谓小产权房。

  产权本来没有大小之分,只能有合法与不合法之分,所以,本质上说,“小产权房”就是违法房。但我们又不肯或没有好办法解决这个问题,这说明我们的法律有自身的缺陷。按现行法律,集体的土地转为(集体以外的)建设用地,必须通过国家征收这个环节,这就形成了土地一级市场的垄断。在城市土地二级市场上,我们规定土地要按照一定程序“招拍挂”(少量的公共工程用划拨的办法,某些工商业项目用协议出让的办法),建设者不能私下协议拿地,这又形成了土地交易方式的单一渠道。凡是离开这两个路径建造的居住用房,就都成了“小产权房”。

  如果我们对法律做一定的修改,“小产权房”问题就不存在了。我认为,应该在“公正、效率”的理念指导下,按照“放开产权、管住规划”的原则来修订法律。我的意思是,国家和地方的规划一定要硬,要细,要严格;规划本身应该是法律。在符合规划的前提下,任何产权主体都可以自由交易建设用地,不一定要经过“招拍挂”的程序。土地使用权的最后获得者可以自主地按照规划和国家的技术标准对土地进行开发。由此形成的建筑产品,都应该是合法产品。按照这个思路改革土地制度,以后就没有“小产权房”问题了。

  说要把全国小产权房一拆了之,是开玩笑,也无道理可言。第一,说小产权房建造得不美观、不安全,那不能怪农民;要怪只能怪政策逼迫人家搞“短期行为”。事实上,我注意到深圳后期搞的小产权房越来越好,因为建设主体知道房子不会被拆,就有了长期打算,就尽可能不乱来。反倒是合法的开发商在全国建造的很多楼盘不堪入目。第二,说仅仅为了维护法律权威就要拆小产权房,也讲不通。法不责众是通行规则,更何况事出有因。再说,大量的小产权房建造过程中,当事人事实上得到默许,这几乎等于政府方面自己废了法律,就不能怨小产权房建设者。第三,从一些法治先进国家的历史经验看,凡是民众与政府之间因社会平等允许的范围里发生利益冲突,一般是政府向民众让步。中国的小产权房绝大多数情况下与农民增收、平民改善住房条件有关,就因为这个,难道政府要与一大批百姓干一场?

  要建立更有效的土地用途管制体系

  就全国而言,与小产权房有关的乡村建设的负面现象的确不容忽视,但这方面问题人们已经讲了很多,这里不再赘述。要想妥善解决“小产权房”问题,必须有历史眼光和大局意识。在我们国家,城市化水平还不高,但已经出现“逆城市化”现象。这是“小产权房”问题出现的部分经济原因。对于“逆城市化”过程中出现的对远近郊区乡村地带的住房需求,我看要引导,不能简单地用堵的办法对待。所谓引导,就是规划管理,但规划管理是我们的软肋,这个问题解决不了,很多事情无从谈起。

  解决小产权房问题要双管齐下,一是通过建设规划管理体制改革,使小产权房问题今后不再出现;二是给现有小产权房一个出路。

  需要有另一种配套改革思路,以建立更为有效的土地用途管制体系,才能使以后不出现小产权房问题。好的办法是对土地利用管理实行“收放结合”,该中央管的一定管好,而可以由地方管的交给地方,中央只出台规范性意见。可以考虑在全国划定农业保护区,采取一系列技术性措施,如连续大面积划定、改变行政管理层次等,克服目前基本农田保护办法的很多弊端。农业保护区主要由中央监管或由中央委托地方政府监管。对这一块要抓实、抓硬。与此同时,对于农业保护区以外的土地,可以交给地方管理,中央不再干预,更不再进行指标控制。有了这个制度,便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场,也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。这些地方所建造的房屋,也一律是合法房屋,产权不再有大小之分。

  符合规划的应按一定程序合法化

  关于解决目前的“小产权房”问题,我的几点看法是:

  第一,对符合规划的“小产权房”,还是应该按一定程序将其合法化。该交的税费交了,该补偿的基础设施投入也可以适当补偿,然后就发给住户产权证。这个办法好像让已经购买了“小产权房”的人捞了好处,让买了商品房的人吃了亏。对这个,人们还是应该想开点,过渡时期就是这样,总有“法”与“理”之间的冲突。

  第二,对于不符合规划的占地规模比较大的“小产权房”,如果其符合建筑的技术标准,能与城市的总体规划相衔接,我看可以修改规划,然后按照第一种情形处理。

  第三,对于城市居民在村庄已经购买的农民住宅,我看可以先“冷处理”,然后着手修订法律,有限度地开放农村剩余房屋市场。要形成城乡统一的居民点建设规划,有选择地放开农村剩余住房市场。对于拟扩大的农村居民点(村庄),要允许城市居民购买农舍,或在政府规划的约束下,让他们与农民合作建房。对于拟收缩或迁移的村庄,不应允许城市居民购买农舍。有了新的法规以后,对“冷处理”的农舍交易,制定合适的处理办法。

  第四,对于违法转移土地用途、乱占基本农田建造的房屋,如果占地面积不大,应将其拆除,还应适当处罚建设单位。对住房购买者予以合理补偿。

  第五,最难办的是那些完全不符合规划要求、在技术设计规范上也不合格的“城中村”。这是要拆的;现在不拆,以后也得拆。问题是怎么拆。我提出的原则是:管住规划,自主开发;政府监管,让利于民。就是说,由政府确定开发规划,但把开发权交给当事居民,由他们享受开发利益,政府在开发过程中予以监管。我相信,在城市新区的竞争压力下,“城中村”居民会接受政府的方案。办好这件事,要在“城中村”社区引入民主协商机制。当然,办这件事的前提是不要将公益性设施放到“城中村”去。这类设施的建设可以在城市新区搞。

  设法降低房价,并通过体制改革减轻地方政府对“土地财政”的依赖,也是解决小产权房问题的必要条件。全国房价不降低,地方政府或村庄干部就有热情搞住房建设。如果全国房价降下来,且有一个充分竞争的土地市场,就不会有房地产业的暴利,小产权房的建设冲动也将大大减弱。(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)





 


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